Тема: Дійти до землі

Віталій ПРАВДЮК,
радник АК «Коннов і Созановський»

Запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення набуває реальних обрисів

У 2017 році Україна святкувала сумний ювілей — 100­річчя скасування вільного обігу земель сільськогосподарського призначення. Адже о 2­й годині ночі з 8 листопада (26 жовтня) на 9 листопада (27 жовтня) 1917 року був прийнятий перший інспірований жовтневим переворотом нормативний акт — «Декрет о земле»: «Право приватної власності на землю скасовується назавжди; земля не може ані продаватися, ані бути купленою, ані здаватися в оренду або в заставу, ані яким­небудь іншим способом відчужуватися».

За всі роки незалежності України не було жодного, хоча б короткострокового, періоду, коли існувала свобода обігу всіх земель в Україні.

 

Шлях мораторію

Уперше після 1917 року право приватної власності на землю номінально було визнане в 1992 році Законом України від 30 січня 1992 року № 2073­XII «Про форми власності на землю», що не мав особливого практичного застосування, а Законом України від 13 березня 1992 року № 2196­XII Земельний кодекс (ЗК) України було викладено в новій редакції, яка передбачала право приватної власності на землю для обмеженого числа цілей (ведення фермерського господарства, особистого підсобного господарства, для будівництва і обслуговування житлового будинку і господарських будівель тощо).

Однак паралельно були прийняті нормативні документи, які, по суті, перетворили всі ці починання лише на декларації. Так, згідно з новою редакцією Закону України «Про селянське фермерське господарство» можливість отримання права власності на землю була обумовлена спочатку обов’язковістю володіння ділянкою протягом шести років, а потім забороною на відчуження фермерської ділянки протягом наступних шести років. Крім того, був введений конкурсний відсів кандидатів у фермери за формалізованими ознаками, що все разом перетворило виділення землі для ведення фермерського господарства в корумповану і складну процедуру.

Одночасно з прийняттям нового ЗК України 2001 року було запроваджено заборону на продаж земель фермерського, товарного сільськогосподарського призначення, а також земельних паїв.

З прийняттям Закону України від 19 грудня 2006 року № 490­V «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних законодавчих актів» заборону не лише не було скасовано, але нав­паки — вона прийняла всеохоплюючий характер. Стало неможливим відчужувати землі особистого селянського господарства, селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва та змінювати цільове призначення земель, прирівняне до продажу. Зазначену заборону і почали називати «мораторієм на покупку і продаж земель сільськогосподарського призначення». Заборона наче була «тимчасово» встановлена, але надалі термін дії заборони продовжувався майже щороку, востаннє в грудні 2018 року парламент продовжив дію мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення до 1 січня 2020 року, а уряд вкотре мав розробити і внести на розгляд парламенту проєкт закону про обіг земель сільськогосподарського призначення.

 

Послідовна невизначеність

Три гілки української влади періодично роблять слабкі спроби показати наміри щодо скасування мораторію, але всі спроби щоразу розбиваються об скелю популізму, невігластва та корупції.

За останні роки жоден із десятка законопроєктів про запровадження обігу земель, навіть найбільш обережні, і близько не наблизились до реальної перспективи прийняття. Подання групи народних депутатів від 17 лютого 2017 року до Конституційного Суду України (КСУ) щодо визнання неконституційним мораторію так і не було розглянуте КСУ, який боязко закрив провадження, навіть не спробувавши розглянути питання по суті. Не вчинив реальних кроків попри гучні заяви і уряд Володимира Гройсмана.

Дуже соромно відчувати, що єдиною інстанцією, яка зробила щось реальне, окрім балачок, для скасування став високий суд, але не український.

Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) 22 травня 2018 року виніс рішення у справі «Зеленчук та Цицюра проти України». ЄСПЛ зауважив, що номінально обмеження щодо обігу сільськогосподарських земель були запроваджені тимчасово до запровадження належної інфраструктури ринку земель в Україні, при цьому подібна інфраструктура ринку земель так і не була запроваджена, а дія заборони на обіг земель неодноразово подовжувалась. Проте всупереч оголошеній меті ­початковий ­мораторій був продовжений декілька разів і зараз розглядається з усіма практичними цілями як невизначений, незважаючи на періодичні крайні строки для того, щоб законодавчий орган врегулював це питання, але ці строки не були виконані. Усе це свідчить про відсутність послідовності у діях органів влади.

Також ЄСПЛ звернув увагу на те, що хоча 22 із 32 держав — членів Ради Європи, які досліджувались, здійснили земельні реформи після 1990 року, жодна з цих держав з того часу не наклала таку загальну невизначену заборону у форматі «ані дозволено, ані заборонено», як в Україні.

Попри те, що законодавство певних європейських країн передбачає обмеження щодо обігу сільськогосподарських земель (в Австрії для придбання ділянки покупцю необхідно надати гарантії того, що він фактично буде обробляти придбану земельну ділянку, в Польщі та Угорщині здійснюється перевірка того, що покупець справді займається сільським господарством), але всі подібні обмеження є сталими та зрозумілими для учасників ринку.

ЄСПЛ вказав, що якщо держава хотіла б заборонити передачу сільськогосподарських земель у приватну власність, це мало би бути здійснено із самого початку: «Самі українські органи послідовно, протягом майже двох десятиліть, визначали свою мету як можливе запровадження добре регульованого ринку продажу землі, а мораторій є лише проміжним кроком до цього. Можливі альтернативи абсолютній забороні продажу були доступними і були придатними для досягнення тих самих цілей, не­одноразово визнавалися на найвищому рівні держави­відповідача, але так і не були запроваджені».

Українська громадськість та аграрії із змішаними відчуттями очікували рішення Великої Палати Верхов­ного Суду у справі № 227/1506/18, оскільки в матеріалах справи було прямо вказано про необхідність врахування рішення ЄСПЛ.

Постанова Великої Палати була оголошена 15 травня 2019 року, але сам текст з’явився в Реєстрі судових рішень аж 27 червня 2019 року. Остаточний текст розчарував, Верховний Суд вкотре не наважився на власну незалежну позицію: «Рішення ЄСПЛ від 22 травня 2018 року у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» («Zelenchuk and Tsytsyura v. Ukraine», заяви № 846/16 і № 1075/16) не може трактуватися як спеціальний дозвіл на вільний обіг земельних ділянок сільськогосподарського призначення безвідносно до приписів нормативних актів України».

Представники нової влади, одразу після перемоги на президентських виборах у квітні 2019 року та на парламентських виборах у липні 2019 року, заявили про необхідність відкриття вільного ринку землі. Президент Володимир Зеленський на зустрічі з президентом Групи Світового банку у вересні 2019 року підтвердив намір провести земельну реформу та демонополізувати економіку. За його словами, надане доручення новому уряду розробити та подати до парламенту відповідний законопроєкт до 1 жовтня 2019 року, при цьому він готовий надати такому законопроєкту статусу невідкладного з тим, щоб до 1 грудня 2019 року парламент міг прийняти законопроєкт.

25 вересня 2019 року Кабінет Міністрів України передав розроблений урядовий законопроєкт № 2178 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» до Верховної Ради. Законопроєкт передбачає, що ринок землі відкриється з 1 жовтня 2020 року (дата набуття чинності законом). На що можна звернути увагу в законопроєкті?

 

Чергова спроба

Законопроєкт № 2178 є найменшим за обсягом законопроєктом щодо обігу земель, що розроблявся в Україні за останні 20 років (чотири сторінки 14 шрифтом). Малий обсяг вочевидь свідчить про відсутність намірів авторів «зарегулювати» процедури, тобто законопроєкт є ліберальним, заснованим на підході free market.

Скасовується переважне право на викуп сільськогосподарських земель. Наразі переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають громадяни України, які постійно проживають на відповідній території, та органи місцевого самоврядування. Після вступу в силу законопроєктом № 2178 придбання сільськогосподарських земель стане вільним з двома типами обмежень:

а) громадянство — купувати землю зможуть українські фізичні та юридичні особи, територіальні громади та держава. Переважне право на купівлю земельної ділянки матиме орендар (остання «новація» такою не є, оскільки подібне переважне право прямо передбачене статтею 9 Закону України «Про оренду землі», проте новою є фраза «за умови сплати ціни», що, по суті, забороняє орендарю придбання ділянки із розстроченням);

б) площа — дозволена концентрація землі у власності визначена на рівні 15 % земель сільськогосподарського призначення області та 0,5 % — країни. Власник у сенсі цих обмежень розглядається із урахуванням щодо контролю, тобто не можна оформити 15 % на себе, 15 % на дружину, 15 % на контрольовану юридичну особу.

На жаль, не внесено зміни до частини 5 статті 22 ЗК України, що забороняє придбання земель сільськогосподарського призначення іноземцями та іноземними юридичними особами. З моменту прийняття ЗК України є невизначеність щодо того, що треба вважати «іноземною юридичною особою» — лише юридичну особу, зареєстровану в іншій країні, чи також і зареєстровану в Україні юридичну особу, власником якої є іноземці. Тепер із урахуванням змін до статті 130 ЗК України, яка прямо дозволяє купівлю земель сільськогосподарського призначення будь­якими юридичними особами, утвореними за законодавством України, іноземні інвестори набули право на придбання земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Громадяни, яким належить право постійного користування, право довічного успадкованого володіння земельними ділянками державної та комунальної власності, призначеними для ведення селянського (фермерського) господарства, мають право на викуп таких земельних ділянок з розстрочкою платежу до п’яти років за ціною, яка дорівнює нормативній грошовій оцінці таких земельних ділянок, без проведення земельних торгів. Довгоочікувана норма. Земельне законодавство 90­х років передбачало можливість селянам набувати землю за титулами, що були пізніше скасовані ЗК України 2001 року. Виникла патова ситуація, за якої такі володільці взагалі виявились позбавленими жодних дій щодо власного майна навіть порівняно із власниками «мораторних» земель, бо навіть передача в оренду була для них неможливою. Впровадження пільгових умов викупу фактично вже отриманих земельних ділянок є справедливим.

Реєстратор прав зобов’язаний перевіряти кількість землі за одним заявником при реєстрації прав на землю, а програмне забезпечення Державного земельного кадастру має забезпечувати інформаційну взаємодію між ДЗК, реєстром речових прав на нерухоме майно та Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань з метою одержання інформації про сукупну площу земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власності однієї особи та пов’язаних осіб і розташованих у межах однієї області, Автономної Республіки Крим та в межах України. У автора є сумніви щодо реальності запуску такого програмного забезпечення, адже програма має звідкись знати всіх братів, дітей, батьків кожного громадянина України тощо.

До реєстру речових прав потрібно буде вносити інформацію про ціну придбання майна. Автор категорично негативно ставиться до таких змін, оскільки вони стосуються не лише ринку земель, а будь­яких угод із нерухомим майном. Конфіденційність інформації щодо ціни угод між приватними особами осіб є загально визнаним світовим принципом. Подібні зміни нікого не захищають та не допомагають нікому, окрім податкових органів, які отримають доступ до інформації щодо грошових потоків звичайних громадян.

Законопроєкт № 2178 не змінює принципово процедуру земельних торгів щодо продажу земельних ділянок державної та комунальної власності, яка нині застосовується щодо земельних ділянок, на які не впроваджено мораторій. Об’єктивної необхідності в цьому немає, адже земельні торги здійснюються у разі продажу земельних ділянок державної та комунальної власності, але, як правило, землі сільськогосподарського призначення не продаються, а безоплатно надаються державою чи органами місцевого самоврядування, і мораторій цьому не перешкоджав і не перешкоджає.

Протягом одного тижня після подачі до парламенту законопроєкту № 2178 депутати зареєстрували чотири альтернативних законопроєкти, жоден з яких не передбачає відкриття ринку земель, а лише являють собою чергові відмовки та відкладалки — до референдуму, аудиту земель тощо. Законопроєкт Ю. Тимошенко № 2178­1 робить заборону ще більш жорсткою, додавши до заборони відчуження заборону укладання договорів емфітевзису (по суті, договори емфітевзису є єдиним дозволеним способом обмеженого обігу «мораторних» земель нині).

А законопроєкт № 2178­4, поданий депутатом О. Савчук, вочевидь, є просто юридично неграмотним. Так, автор в тексті «милостиво дозволяє» громадянам України «мати у власності земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які набуті ними у законний спосіб у ході розпаювання або у порядку спадкування за законом». При цьому автор, мабуть, забула, що чинне законодавство дозволяє також громадянам та українським юридичним особам набувати право власності на сільськогосподарські земельні ділянки в процесі приватизації, а також отримувати їх у власність на підставі цивільно­правових договорів, адже мораторій розповсюджується лише на 1,5 з 8 видів використання сільськогосподарського призначення (1,5 види, бо мораторій розповсюджується не на всі землі особистого селянського призначення, а лише на ті, що отримані селянами в результаті паювання. Якщо земельна ділянка була отримана у власність у результаті приватизації, її можна вільно продати).

 

Очікувані наслідки

Наслідками прийняття законопроєкту № 2178, на думку автора, стануть:

1. Значне надходження фінансових потоків з­за меж України як від іноземних агрокомпаній, так і від спекулятивних інвесторів, при цьому необов’язково іноземних, адже переважна більшість реально заможних українців тримають кошти за межами країни.

2. Збільшення кредитної активності українських банків. Після прий­няття в 2019 році Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відновлення кредитування» та Кодексу України з процедур банкрутства банки стали більш захищеними у відносинах з боржниками та можуть збільшити обсяги кредитування.

3. Значні, в тому числі спекулятивні, коливання цін на земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Автор не поділяє песимізму деяких консервативних авторів щодо скупки всіх земель «за безцінь». Адже відкритість ринку виведе на нього безліч спекулянтів, бажаючих заробити на коливаннях ціни. Конкуренція покупців може навіть призвести до перегріву ринку, певного надування «бульбашок», що вже спостерігалось у 2006—2008 роках. Тобто певна кількість селян, якщо вони трохи почекають, зможуть продати землю дорожче за її дійсну вартість.

Навіть враховуючи вказані у законопроєкті недоліки, його прий­няття є очевидним кроком уперед на шляху розвитку країни.